美国的学区是一种地方政府？

每日新闻 · 发表于 2024-10-12 18:35:00

今年我作为访问学者在加州从事访问研究，陆续感受到美国地方政府的一些侧面。
K12教育体系，即从幼儿园（Kindergarten）到12年级（12th Grade，高中）的教育体系，是加州地方政府最重要的职能，也是本地居民最容易感知到的地方公共服务。为教育而搬家是最常见的居住地选择原因。在选择居住地址之前，我咨询了本地的师长，他为我推荐了孩子的义务教育学校，据此我租赁了与此学区对应的公寓。落地以后，我即联系学校，提交了入学申请，3—4天后，孩子正式入学。
入学申请需要填写比较多的信息，并提交很多文件，包括免疫记录等，但最重要的文件主要是两份：年龄验证文件和住址验证文件，前者主要用于确认需要入学的年级，后者是最核心的入学资格（门槛）。住址验证为双因素验证，需要提交房契、房产税单或租约（租约上需要有学生的名字），还需要居住地址验证，例如标有地址的水、电、手机的账单。
居住地址是最重要的入学资格，很多学校会要求家长、监护人签署学生居住地的伪证声明，确保家长充分知晓提供虚拟信息的后果（被调查、刑事起诉以及被取消注册或退学等），同时要求学生在变更居住地两周内要通知学校，如果离开了本学区则需要办理转学。也就是说，学生在整个就读阶段必须要全程保持居住地与学区的对应，这与中国大多数学区只审查入学资格有明显差异。
居住地址之所以关键，是因为学区的运行机制，学区的经费主要来自学区内的财产税，无论自有房产还是租赁住宅，都会直接或间接的贡献房产税，因此入学资格也不会是否拥有产权而有所区别。
美国是最早实行学区的国家。这里的“学区”与中国通常观念有所不同，中国内地的学区是指某一学校或者学校集团招生的范围，而美国的学区（school district）是一类地方政府（local government），学区一般会成立类似于“教育委员会”（Education Committee）或者教育理事会（Board of Education）这样的机构来负责本辖区内的教育事务，学区执行机构对学区教委负责，学区可以通过行政程序在州的法律框架内决定入学政策、课征税收、发行债券等。
这还会导出一个新问题：如何防止学区公共资源被过度使用？假设一个场景，在好的学区内，租一套小房子，租约上写很多儿童的名字，可以摊薄成本，儿童都可以读好的学校，这是否可行？
首先，很多州的HUD（住房与城市部）会对房东出租住房有限制，基于安全等原因限制每个房间里的居住人数。在加州，经常会建议每个卧室不超过两个人，一个两卧两卫（2B2B）的住房，租约上就只能写4个人的名字。HOA（业主委员会）等也会对自有房产进行限制，限制业主对外出租，对自住房内的非亲属人数和入住天数也可能会限制，这些约束客观上限制了学区入学资格被滥用。其次，对于家庭来说，也没有必要，因为入学资格和住宅产权无关，租房子同样可以上学，大大降低了实际的入学门槛。
尽管居住地址在公立学校入学中具有唯一核心的角色，但并不代表公立学校会排除所有不在本学区居住地址范围的学生。在加州，如果一个学生是无家可归的儿童或者被定义为寄养儿童（foster youth，包括由法院管辖的被虐待、忽视或者处于缓刑的儿童等），那么他同样可以入学而无须住宅居住证明。据加州教育部统计，2021—2022学年，加州K12阶段共有近600万学生，其中有10万左右的寄养儿童和近25万的无家可归儿童。这些学生不仅无需提交住址验证，所在学校还可以获得比普通学生高出20%以上的生均教育经费。
学区是美国政府最主要的功能，2022年，美国K12的全职雇员占所有广义政府雇员（包括公立教育、卫生、水电气等公用事业）的41.4%。如果把中国的城镇非私营单位里的国有和集体单位视为广义政府部门，那么中国义务教育阶段和高中/中职阶段的教职工占总雇员的25%左右。
美国的大多数学区与中国另一个不同之处是，学区往往是独立的地方政府，而不是地方市县政府的下级部门。美国政府可以简单地划为三级政府：联邦、州和地方政府，地方政府最常见的是县（county）、自治市、学区。但这些地方政府的关系比较复杂，区域、从属关系往往互相交错。一般来说，州往下的行政区划是县，县内会有若干个自治市（也有少数的市县合一或一个市会包含若干个县）、乡镇等一般目的政府（general purpose government）提供公共安全等服务，县内还会有特殊目的政府，学区是其中之一，其余的包括自然资源管理、消防、供水、公园、图书馆、公路等。这些特殊目的政府也可能会跨越行政区划边界。

学区也不是唯一的公立学校系统，美国除了12546个学区以外，还有571个由县直属（一般由COE管理，County Office of Education）、227个市直属、36个州立学校系统以及479个乡镇学校系统。加州教育部的数据显示，2023—2024学年的全部公费学生中，有97.7%就读在学区系统的学校。
学区独立于县、市等地方政府，意味着学区的人事和财务是独立的。加州的学区一般设有教育（管理）委员会（亦可称董事会、理事会），根据学区的类型不同，可以是5—7名成员，但学区教委成员不是由州、县教育部门任命的，而是选出来的。每个学区在辖区按人数平均划分为5—7个选区，每个选区内的合格居民选出代表成员。每位成员任期四年，但交错任职，这样就可以每两年改选一半的成员。预算也是独立于州、县、市的预算，独立编制并经本学区教委通过，在县、市的预算报告里，一般只能看到县、市直属学校系统的预算，而学区的预算则要到学区的网站上查询。
既然学区是地方政府，学区内的居民与学区有很多互动，也能比较顺畅地表达意见，包括通过选举和罢免教委成员，让学区的决策更偏向学区居民的偏好。还有一些州的学区，可以决定用于教育的房产税率。加州的房地产税率调整空间有限，但允许学区以公民投票的方式决定发债，每年额外开征房产税偿还债务。每个家庭都想要好的教育，但好的教育需要投入。这种决策机制，一定程度上也匹配了家庭在教育投入的权利和义务。想要好的教育，就要投入更多。2008—2022年，加州72%的学校债券提案获得通过。
学区内居民还可以参加学区的理事会会议，除极少数因法律、隐私等原因之外，会议大部分都对公众公开。除此以外，加州的义务教育拨款机制要求学区的教育规划必须回应居民的需求，每个学区需要定期制定并评估地方控制和问责计划（LCAP，Local Control and Accountability Plan），在理事会会议上举行公开听证会，征求意见，定期检讨得失。
从借鉴的角度来看，美国学区制中居民的权利（入学资格、参与治理等）与义务（缴纳房产税等）是一一对应的，房价上涨对本地公共服务的好处很明显。而国内的学区制缺乏类似的机制，买学区房的家庭对学区的经费没有直接贡献，优质学区资源分配的权利义务不匹配，争议很大，这使得目前学区房制度饱受争议。另一方面，美国的学区制赋予了本地居民参与学区治理的权利，一定程度上减少了公共服务提供者与受益者之间的冲突。
（作者聂日明为上海金融与法律研究院研究员，目前作为访问学者在加州大学圣迭戈分校从事访问研究）

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